加快探索建設中國特色自貿港的幾點思考

　　當前，海南（nán）全島建設自貿試驗區、加快探索中國特色（sè）自貿港正處在十分關鍵的時期，“放膽放手”具有十分現實的針對性價值。

　　智庫觀點

　　張湧

　　在海南建設自貿試驗區即將迎來兩周年之際，筆者再次學習了習近平總書記4·13講話、中央12號文件，也回頭重溫了海南建省第一次黨代會的報告《放膽（dǎn）發展生產力，開創海南特區建（jiàn）設（shè）的新局麵》。人們常說，“人到萬難需放膽”。當時的（de）海南“難”在哪裏?報告開（kāi）門見山、開宗明義坦承自己的問題：“我們是在落後的條件下進（jìn）行大特（tè）區建設的”“我們麵臨著十分嚴（yán）峻的（de）挑戰”“我們的投資環境很不盡如人意”。針對問題，鮮明（míng）提出“放膽發展生產力是興島富民、加速特區建設（shè）的唯一出路，是人心所向”。

　　海南人民從來都是具有大膽闖、大（dà）膽試的改革精神，海南省從一“出（chū）生”就自帶改革（gé）基因，海南從建特（tè）區那刻起就在以“特”與（yǔ）不“特”作為衡量標準，同時，海南底子薄、基礎差也激發了海南人（rén）民“後發而先至”的鬥爭精神。

　　“放膽”而不僅僅是“大膽”，首先要（yào）腦洞（dòng）大開（kāi）、思路（lù）大開，才能大刀闊斧、大開局麵;首先要有麵向世界、麵向未來、麵向未知的大膽識，才有“幹”字當頭、勇立潮頭的大膽量;首先（xiān）要不怕萬難，還要以萬難（nán）來倒逼、以改革破萬難。當前，海南（nán）全島建設（shè）自貿試驗（yàn）區、加快探索中國特色自貿（mào）港（gǎng）正處（chù）在十分關鍵的時期（qī），“放膽（dǎn）放手”具有十分現實的針對性價值。

　　加快推進經濟自由與有效監管

　　習近平總書記要求（qiú）大膽闖、大（dà）膽試、自主改，推進自貿試驗區的建設。海南30多年來的實踐一（yī）直遵循了這樣的原則。

　　比如海南1988年就提出，某些政策的具體規定（dìng）不盡合理，甚至同實際相背離，應當及早調整、及早改變。今天我們搞自貿試（shì）驗區，刀刃向內開展“放管服”改革（gé），就是（shì）因為（wéi）意識到現有的（de）部分法律法規、體（tǐ）製（zhì）機製已經不適應高水平開放（fàng）、高質量發展（zhǎn）的要求，已經阻礙了讓市（shì）場在資源配置中發（fā）揮（huī）決定性（xìng）作（zuò）用，仍然是在推動（dòng）政府更多地而不是更好地發揮（huī）作用。貫徹落實（shí）好十八大、十八屆三（sān）中全（quán）會（huì）和十九大（dà）精神，自貿試驗區建設是處理好政（zhèng）府與市場關係的重要一招。

　　比如海南一建省就明確，要實行更加靈活的公司登記政策，自由（yóu）注冊，自主經營;大膽放開投資者的經營範圍;歡迎一切投資者來海南“賺（zuàn）錢（qián）”。今天我們在自貿試驗區框架下推進商事製度改革、負麵清單管理，主要就是要激發市場（chǎng）的活力（lì），創造（zào）公平、透明、可預期的環境，不僅要通過認（rèn）繳製、集中登記地、取消預（yù）核名、取消開戶審批等舉措，使企（qǐ）業設立更（gèng）加方便，而且要通過（guò）“證照分離”、市場準入負麵清單等改革，讓企業經營更加自（zì）由（yóu）。對海（hǎi）南來說，“離島”不等於“孤島”，生態（tài）保護不等於（yú）“封島育林”，開放是海南的生（shēng）命線，海納百川是海南的（de）特（tè）質，吸引全球全國的科學（xué）家、企業家、投資者、創業者來海（hǎi）南“下海”“闖海”，海（hǎi）南和海南（nán）的人民一（yī）定（dìng）是最（zuì）大的、最（zuì）終的受益者。

　　再如海（hǎi）南一開始對最大特區的定位（wèi），就是要重點研究和（hé）製定有利於境外人員、外匯（huì）、貨物進出自由的各項具（jù）體政策，政（zhèng）策“特”不“特”取決於“三個自由”的開放程度。近期（qī）公布的上海自貿新片（piàn）區總體方（fāng）案（àn）中，鮮明提出“投資（zī）自由、貿（mào）易自由、資（zī）金自由、運輸自由、人員從（cóng）業自由”，鮮明提出特殊經濟功（gōng）能區的定（dìng）位，鮮明提出要按照經濟特區來（lái）管理，直接使用“Special Area”來翻譯新片（piàn）區，這些（xiē）提法與31年前的海南黨代會（huì）報（bào）告何等相似。

　　如果說過去6年，自貿試驗區重在政府職能轉變、營商環境優化的“試驗”，那麽海南自貿港的關鍵詞毫無疑問應該是（shì）“自由”。為此，海南自貿港（gǎng）要堅持以（yǐ）“自由、開放、放開”為一般原則，以“不自由（yóu）、不開（kāi）放（fàng）、不（bú）放（fàng）開”為特殊例外（wài），讓海南成為“法（fǎ）無禁止皆可為（wéi）”的示範區。這在（zài）保護主義抬頭、下（xià）行壓（yā）力增大的（de）當（dāng）下，更加凸顯我國高舉開放大旗，以開放促改革、以改革促發展的定力。

　　目前，全國近百個綜合保稅區事實上實行的（de）是“境內關內”管（guǎn）理模式，即“一線”嚴（yán）格執行監管、許可、程序要求的（de）前提（tí）下，給予進境貨物暫時免征關（guān）稅和進口環節增值稅的特殊待遇。而上海新（xīn）片區方案將洋山明確為“特殊綜合保稅區”，在“一線”取消不必要的貿易監管、許可和程序要求，對非高風險商品檢驗（yàn）、風險可控（kòng）的（de）檢疫等其他風險依法實施“合格入市”監管。這種類（lèi）似（sì）“負麵清單”的管理（lǐ）模式，對列入清單的高風險貨物需嚴格查驗才能入境，其他貨物可快速入境。這種製度安排是向“境內關外（wài）”邁出的重要一步（bù），也為海（hǎi）南探索（suǒ）自貿港“一（yī）線”放開提供了基本參照。

　　“一線”真正放開、入境貨物零關稅、區內（nèi）活動零（líng）征稅、市場主體低（dī）稅負，將構（gòu）成自貿港的基本框架，是（shì）實現貨物貿易、服務貿易、運（yùn）輸物流、金融投（tóu）資、人員執業、數據流動等經濟自由或高（gāo）度便利的（de）基本支撐（chēng）。隻有管（guǎn）得住、管得好，才能（néng）真正放得（dé）開、放得活。要體現“自由、開放、放開”的一般原則，前提和保障是有效、高效、智慧、安全、公平、包容、審慎、基於誠信和技術手段的（de）事中事後監管。當前，各類法律法規（guī）規章中普遍重審批、輕監管，或寓（yù）監管於審批之中，從修（xiū）法調法上做審批的減法是“革（gé）命（mìng）”，從（cóng）立法執（zhí）法上做監管的加法更是創新。從各地自貿試驗區的實踐看，事中事後監管的方式、方法、手段、理念、隊伍等普遍較為薄弱，建議海南從（cóng）一開始就要對此高度重（chóng）視。

　　加快優化政府治理與管理體製

　　在自貿區(港)的建設中（zhōng），海南（nán）要（yào）努力成為行政許可最少最（zuì）快、機構設置最合理、職能配（pèi）置最優、公共（gòng）治理最好、執行力最（zuì）強的示範地區之一。由於自貿（mào）試驗區和自貿港都要突（tū）破（pò）現有法律（lǜ）法規和體製機製中的許多製（zhì）約高水平開放、高（gāo）質（zhì）量發展的“天花板”，海南要抓住全國（guó）人大（dà）支持自貿港立法的重大（dà）機遇，爭取在四個方麵獲得重大突破。

　　第一，建議積極爭取成為並享受製度創（chuàng）新“最惠省”待遇，在立法（fǎ）上明確，國務院和（hé）各部委出台的針對各（gè）地、各領域的先行先（xiān）試改革（gé）政策，凡是符合海南實際的，凡是海南需要的，凡是在海南風險可控（kòng）的（de），均可在海南同步落地實施。

　　第二，建議在中央的頂層設計和戰略部署下，從立法上支持海南開展綜合授權改革，以（yǐ）一攬子、清單式、批量（liàng）申請授權方式，在重點領域深化改革、先行先試。

　　第三，建議進一步明確和升級海南作為最大的經濟特區在立法上的特殊性，海南的各項改革開放措施，凡涉及需要調整（zhěng）國家部（bù）委層麵的現行部門規章（zhāng）的，給（gěi）予海南省人大更大的自主權。

　　第四，建議在立法上確保“海南（nán）事、海（hǎi）南辦”，讓海南省級政（zhèng）府代為行使中央部委的大部分審批權。比如國務院已明確對因臨床急需進口少量藥品(不含疫苗)的申請，由（yóu）海南省政府實施審批;國家在總（zǒng）體方案中也明確，將增值電信業務外資（zī）準入審批權（quán）下放給海南（nán）省。部委審批（pī）權委（wěi）托或下放給海南省政（zhèng）府後，部委要給予業（yè）務（wù）指導和後續評估（gū），必要時可以（yǐ）收回（huí）委托。

　　推進管理體製的改革，建議（yì）進一步把握（wò）好三條。

　　一是經濟區、功能（néng）區不簡單（dān）等同於行政區。中央12號文件明（míng）確要求，“推進海南行（háng）政區劃改（gǎi）革（gé）創（chuàng）新，優化行政區劃設置和行政區劃結構體係”。海南省委進一（yī）步明確“按照東、西、南、北、中五大行政區（qū）域進行整合，形成‘南北兩極帶動、東西兩翼（yì）加（jiā）快發展、中部山區生（shēng）態保育’的全省總體空間格局”。從海南省政府已經公布的博鼇（áo）樂城國際醫（yī）療旅遊（yóu）先行區、洋浦經濟開發（fā）區、海口江東新區、三亞崖州灣科技城等四個（gè）重點區（qū）域“一（yī）園一策”的文（wén）件（jiàn）看，海（hǎi）南東、西、南、北（běi）的“兩極兩翼”發展格局在空間上、產業上（shàng）、政策（cè）上都（dōu）有（yǒu）了較為（wéi）清晰的製度性安排。

　　海南在推進“海澄文”(海口、澄邁、文昌)經濟圈（quān）、“大三亞”(三亞、陵水、樂東、保亭)經濟圈建設（shè），在促進洋浦（pǔ）經濟開發區與儋州市（shì）、東（dōng）方（fāng）市等行政區的融合發展(最近將東方臨港產業園納入洋浦管理)，在（zài）促進博鼇樂城國際醫療旅遊先行（háng）區與瓊海市（shì）等行政（zhèng）區的融合發展等方麵，可以借鑒浙江等地的做法，在（zài）暫時（shí）不動行政區劃的情況下，通過建立經濟（jì）區或經濟圈實體化、輕型化、功能化管（guǎn）理機構，由經濟實力較強的單體牽頭，建立以大（dà）帶小、以強帶弱、以優補劣(往往經濟強（qiáng）的區域可用土地資源少)，資源要素在更大範（fàn）圍內優化配（pèi）置，經濟一體化在更緊密的（de）製度安排下（xià）加速推進，招商引資、招（zhāo）才引智、規劃建設等經濟事務由經濟區或經濟圈管理機構加強統籌，安商（shāng）穩商、社會治理、黨的建設等仍（réng）由行政區負責。

　　二是公共機構不（bú）簡單等同於行政機構，博鼇、洋浦等四個“一（yī）園一策”文件中都明確，要通過建立法定機構，實行企（qǐ）業化、市場化的用人製度（dù），實行全員聘任，賦予獨立的用人自主權、自主決定薪酬標準等。今（jīn）後，海南省（shěng）國際經濟發展局、海南博鼇樂城國際醫療（liáo）旅遊先行區管理局等法定（dìng）機構（gòu），將積極承接政府委托的公共管理事務，雖然不是行政機構但功能更強、效率更高，應該是一個（gè）重要的改革方向。

　　三（sān）是政府（fǔ）雇員不簡單等同於公（gōng）務員。習近平總書記2016年4月19日指出，“在人才流動上要打（dǎ）破體製界限，讓（ràng）人才能（néng）夠（gòu）在政府（fǔ）、企業、智庫間實現有序順暢流動。國外那種‘旋轉門’製度的優點（diǎn），我們也（yě）可以（yǐ）借鑒”。中央12號文件明確，海南（nán）要推進公務員聘任（rèn）製和分類管理（lǐ）改革，拓寬社會優秀（xiù）人才進入（rù）黨政（zhèng）幹部隊伍渠道，在專（zhuān）業性（xìng）較強的政府機構設置高（gāo）端（duān）特聘職位，實施聘期（qī）管（guǎn）理和協議工資。海南（nán）建設自貿試驗區和中國特色自（zì）貿港，最急需的是人才。政（zhèng）府首先要“集天下英才為我所用”，不拘一格用好各類人才，讓一部分從事公共管理、公共服務的人才也能享受到市（shì）場待遇。

　　積極爭取特殊政（zhèng）策與財力保障

　　海南省委（wěi）書記劉賜貴在今年全國兩會上有一句話（huà）讓人（rén）印象極為（wéi）深刻，那就（jiù）是（shì）“要政策比要資金對海南更（gèng）重要”。在政策方麵，最重要（yào）的無疑是稅收政策。海南經濟體量相當於長三角一個較大的地級市，在海南實行低稅率不會影響國（guó）家的財政大局，不會影響周（zhōu）邊地區的產業鏈重構，在生態島建設的大背景下不會導入大量的（de）汙（wū）染和低小散製造業，同時，低稅率和海南特有的生態環境（jìng）、區位優勢等結合起來，完全有可能創（chuàng）造出人工智能、健康醫療、生命科學、數（shù）字貿易、種源（yuán）種質、航天深（shēn）海、“區塊鏈+”等新的產業門（mén）類等經濟增量。目（mù）前，海南的貨物（wù）進出口總值規模不（bú）大，今年（nián）應該可以（yǐ）突破1100億元人（rén）民幣（bì），由此帶來的關稅額自然（rán）也不大，實行零關稅不像其他地區對國（guó）家的衝擊那麽大。

　　大力發展服務貿易（yì）已經成為海南上下的一個重（chóng）要共識。吸引境外自然人跨（kuà）境流動和（hé）執業，是海南提升國際化水平、增加（jiā）高質量服務業供給等的重要改革內容;以跨境交付的方式向境外出口服務業，比如遠程教（jiāo）育培訓、跨境呼叫中心等，可以突破海南本地經濟（jì）容量小帶來的需求局限;以超一流的（de）生（shēng）態環（huán）境、旅遊資源、醫療開放等條件，吸引俄羅斯等地區的境外遊客以及病患人員來海南跨境消費或就（jiù）醫，可（kě）以（yǐ）為我（wǒ）國增加服務貿易的收入;以離島（dǎo）免稅政策吸引國內遊客來海南購物，可以減少我國居民出境消費產生的服務貿易逆差。服務（wù）貿易發展與服務業開放是密不可分（fèn）的，中央給海南的總體方案中多處提及這個問題，比如允（yǔn）許具有港澳執業資格的金融、建築、規劃、專利代理等服務領域專業人才經備案後為自貿試驗（yàn）區內企業（yè）提供專業服務。要吸（xī）引境內外專業（yè）人士來海（hǎi）南提供專業服務，關鍵要解決他（tā）們（men）的個（gè）稅稅負問題，第一步就是參照粵港（gǎng）澳大灣區和上海新片區已有的政策，對（duì）境外人才在海南納稅超過其（qí）在港澳地區應納（nà）個稅的部分（fèn），由地方財政給予補差，一般使其稅負不高於15%。當然，海南如果能（néng）夠（gòu）對境（jìng）內特殊人才給（gěi）予基於個稅的獎勵（lì）返回，一定會帶來更好的招才引智效應。這一步不涉及修改稅法的問題，實（shí）際上也與海南地方財力較弱關聯度不是很大，因為先有稅收貢獻才有補貼返回。第（dì）二步要比粵港澳大灣區和上海新片區更進一（yī）步，通過在海南調整稅法的部分內容，對境內外人（rén）才（cái）直接實行較低的個稅稅率安排，比如不高於10%。

　　海南是在經濟基礎比較薄弱、城鎮化水平剛剛達到全（quán）國平均、以“壯士斷腕（wàn）”魄力去房地產化、新舊動能轉換（huàn）尤其是新動能形（xíng）成還（hái）有一定的過程等背景下，建設自貿（mào）試驗區和探索中國特色自貿港的（de），資金對海南（nán）來說是一個（gè）非常現實的問題。要（yào）政策（cè）比要資（zī）金更重要，不是說不要資金，是不能簡單地向中央伸手要錢，而是要從（cóng）財政體製上明確支持海南自貿港建（jiàn）設的製（zhì）度性安排。中央12號文件對資金的事情作了三處重要表述（shù）：一是按照市（shì）場化方式，設（shè）立（lì）海南自由貿易港建設投資基金;二是鼓勵社會資本設立農業產業（yè）投資基金、農墾產業發展股權投資基金等，參與農墾（kěn）項（xiàng）目和（hé）國有農場改革;三是支持海南（nán）通（tōng）過市場化（huà）方式設立專業人才（cái）培養專項（xiàng）基（jī）金。

　　其中（zhōng），設立海南自貿港建設投資基金是重中之重（chóng），能否考慮爭取將（jiāng）海南地域上（shàng）產生的中央財力應得（dé）部分、現有的中（zhōng）央各類轉移支付資金等全部納（nà）入（rù）基金範疇，同時吸（xī）引社會資（zī）金作為有限合夥（huǒ）人參與海南自貿港建設，還要爭取在涉及海上絲綢（chóu）之（zhī）路支點建設、西部陸（lù）海新通道建設等重大基礎項目安排上給（gěi）予海南（nán）特殊支持。這將使海南心無旁騖對標世界最高標準、耕好改革試驗田吃下一顆十分重要的定心丸，也將使（shǐ）海南人民在短（duǎn）期內（nèi）就感（gǎn）受到自貿試驗區建設（shè）帶來的幸福感和獲得感。